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8倍财力支撑20倍支出省级政府事权地图

发布时间:2019-06-07 来源:中医养生 点击:0

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杜涛

以8倍于中央的财力,承担15倍于前者的教育支出、21倍的社保就业支出以及近23倍的农林水利支出,这是两年前地方政府首脑们要面临的窘境。

两年后,情况并未改观多少。

2013年下半年,中央和地方在财权、事权领域的长期杯葛,即将促动中国分税制自1994年实施以来的最大调整,上收事权成为公认的调整方向之一。

那么,中国一个省级政府要为多少项事权买单?答案是1528项。经济观察报()获得的一份省级政府功能类支出表显示,上述支出包含在外交、国防、公共安全、教科文、社保就业等25个大类里。其中,教育、社保就业、一般公共服务是大头,在2011年这三项均超过1万亿。

“到了县市一级教育支出一般是独占鳌头,光教师工资就能吃掉县市财政收入的四分之一。”一位东部沿海省份财政厅预算处人士对经济观察报表示。

财政部财政科学研究所副所长王朝才表示,中国政府主要支出和提供服务的是在县一级,在基层提供的服务和事项会比省这一级的还要多。

中国统计年鉴显示,2011年中央和地方财政主要支出项目中,地方政府支出最多的领域为教育、社保就业以及农林水,分别是中央支出的15.5倍、21.1倍和22.8倍。而当年中央和地方本级财政收入之比基本为1:1,算上中央对地方的税收返还和转移支付后,两者之比为1:8。

南京财经大学财政与税务学院副院长李林木认为,现在地方政府的收入根本不能满足地方政府的事务支出,而且还少了经济建设等支出,未来调整事权势在必行。

事权繁杂

上述按功能分类的支出表里,省级政府的支出事务一共有25类,包括一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会基金支出、医疗卫生、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等。

“没有覆盖的支出种类,并不都是中央政府所承担的事务,还有不少事务由市县一级政府承担。”上述省厅预算处人士表示。

支出的资金到底做了什么,是落在“项”中。其中一般公共服务达到260多项,包括各级人大、政府、政协部门的支出。比如各级人大的支出,主要体现在行政运行、机关服务、会议、立法、监督、代表培训等10多个事项中;政协支出与人大类似,只是名目变为政协会议、委员视察、参政议政等。

在事项数量上仅次于一般公共服务的是农林水事务,达到180多项,除了农业、林业、水利和扶贫等涉及“三农”的支出外,三峡库区、南水北调工程等项目的建设以及基金支出也都包含在内。2007年至2011年,地方政府农林水事务支出从3000多亿增至9500多亿,中央财政支出只从313亿增至416亿。

此外,占支出规模第二位的社会保障和就业类,有120多项,包括各种社保就业管理支出、财政对社保基金的补助、行政事业单位离退休、红十字事业以及社会福利支出等。2007年至2011年,地方政府在社保就业方面的支出从5000多亿增至1万亿以上,而中央财政支出则从340多亿增至500亿左右。

中国社科院马克思主义研究院研究员辛向阳曾撰文指出,从1994年特别是从2006年中央提出构建社会主义和谐社会以来,地方政府的事权是不断增加的。

分担机制

财政系统人士认为,有些事权应该是由中央多承担一些,比如对于教育这种关系国家长远未来的开支,这也是地方支出的最大头。

2012年决算报告显示,国家财政性教育经费支出达到21994亿元,占国内生产总值的比例达到了4%,实现了1993年《中国教育改革和发展纲要》中提出的目标。

但实现这一目标的过程,被认为是政府事权和支出压力不断下移的结果。2010年下半年,国务院先后出台了全面开征地方教育附加、从土地出让收益中按比例计提等多项加大教育投入的政策,并根据各省市的情况,将财政投入的指标分解到各个省份,省里又把指标分到地市。

以山东省为例,2012年教育支出1317亿元,占全省财政支出22.3%,如果不算中央教育转移支付,则比重为21.1%,超额完成国家核定20%的目标任务。而当年2012年中央教育支出仅为3781.52亿元。

而大部分的支出落在市县一级,江浙地区一位地级市的财政官员告诉经济观察报,该市上一年全部教育支出100个亿,因为省里有规定,要求教育支出要求各市达到财政支出占比的25%的硬性规定。

教育经费在县市一级政府的用途,主要是农村中小学校舍建设、农村中小学教学设施、城市中小学校舍建设、城市中小学教学设施、中等职业教学设施等,这对于财力一般的县市来说负担沉重。

“从市里自有财力转移支付部分,再加上省里教育转移支付的大头,构成县里教育支出的大部分。”上述市级财政官员称,教育的支出基本都在地方,中央占比不会很高,省一级、市一级、县一级,各自负责各自的教育支出。

“现在是控制导向压倒了公共服务导向,中央将一些本该负责的事权转嫁给地方,但资源和财力却没有转移给地方。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说,要解决问题,中央必须有一个定位,按照功能制定最低公共服务标准,比如在教育、科技、卫生等方面,同时监督标准的落实情况,对地方政府提供技术支持。

“上一级政府这样做,我们只能对下级政府也这样做,控制下级政府的许多权利。”上述市级财政官员说。■

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